O que reforça a corrupção Estrutural no Brasil?

O que reforça ou permite o rompimento do círculo vicioso da corrupção?

O escopo deste workshop consistiu em identificar e analisar aspectos do contexto socioeconômico e político do Brasil redemocratizado que reforçam ou rompem o círculo vicioso da corrupção historicamente construído que o envolve. Nesse estudo, buscamos nos familiarizar com alguns conceitos adotados nas análises feitas por estudiosos desse fenômeno.

Observa-se que a investigação sobre corrupção no Brasil pode ser caracterizada em dois grandes blocos. Em um deles, de senso comum, advoga-se que “corrupção sempre existiu no Brasil”. De fato, a corrupção foi um tema dos republicanos ao final do Império, repetiu-se em 1930, em 1945, em 1964. Essa perpetuação da corrupção política produz uma falsa ideia de que todos os políticos são corruptos e de que o Brasil não tem jeito.

Admite-se, com base nos dados disponíveis, que a corrupção é um fenômeno social, que tem sofrido transmutações apreciáveis ao longo dos últimos anos no Brasil, não obstante o país ter transitado do regime ditatorial para o democrático. O Ranking da Transparência Internacional aponta que, em 2017, o Brasil teve piora no Índice de Percepção da Corrupção. No mapa da Transparência Internacional, o Brasil ocupa o 96º lugar, com 37 pontos, sua pior posição até hoje. O resultado está abaixo da média mundial e da registrada no continente americano.

Essa informação embasa o raciocínio do outro bloco, que pensa que, ainda que a corrupção possa ser um traço forte da formação política e social do Brasil, ela teria ingressado em outro patamar nas últimas décadas, também havendo dificuldade em precisar quando se entra e que patamar seria esse. A corrupção, assim, seria vista em sua primeira longa fase como pontual, ocasional ou de pequena monta. Já nessas últimas décadas teria assumido um caráter sistêmico; tal como ocorre em uma metástase, quando as células cancerosas se desprendem dos tumores originais se espalhando pelo corpo, a corrupção proliferou no tecido social brasileiro.

Pode-se afirmar que o fenômeno da corrupção, que não figurava como tão relevante pela maioria dos estudiosos da realidade social, econômica e política brasileira, adquiriu, nos últimos anos ou décadas, maior centralidade, ao que tudo indica, pelos sucessivos escândalos que têm marcado a vida política do país. Embora a maior parte dos estudos, senão a totalidade, sobre a realidade brasileira mencione o tema da corrupção, nota-se que poucos têm sido os trabalhos que buscaram fazer uma investigação das suas razões mais estruturais. Esses estudos, em geral, até apresentam e constatam a existência de corrupção, mas sem preocupação em qualificá-la.

No que tange às perspectivas teóricas de enquadramento da corrupção, duas vertentes são claramente identificadas nos estudos que buscam explicar a ocorrência desse fenômeno no Brasil: uma centrada nas teorias da modernização, mais especificamente no conceito de patrimonialismo, quando inexiste distinção, por parte dos líderes políticos, entre o patrimônio público e o privado, em um determinado governo de determinada sociedade.

Em sistemas patrimonialistas , as ações dos agentes se desenvolvem em um ambiente de confusão entre o público e o privado, baseado em uma sociedade civil frágil que, se sabe, não alcança o que está sendo feito. Assim, os atores se movem com muito maior desenvoltura e facilidade em busca da espoliação do Estado, da coisa pública.

A outra vertente está assentada na visão do rent-seeking, localizada na teoria na nova economia institucional. Na economiarent-seeking ou busca de renda é uma tentativa de obter renda econômica pela manipulação do ambiente social ou político no qual as atividades econômicas ocorrem, em vez de agregar valor aos produtos. Um exemplo de rent-seeking era a limitação do acesso a cargos qualificados imposta pelas guildas medievais. Muitos estudos atuais sobre rent-seeking focam na captura do regulador, ou seja, na exploração pelo agente público dos privilégios de monopólio decorrentes da regulação governamental da concorrência.[1] O próprio termo deriva, no entanto, da antiga prática de apropriar uma porção da produção ao ganhar a propriedade ou controle da terra. Esta expressão, em certos casos, relaciona-se também com o conceito de logrolling.

captura do regulador é uma forma de corrupção política que ocorre quando uma agência reguladora, criada para agir de acordo com o interesse público, age em benefício de interesses comerciais ou políticos de específicos grupos de interesse que dominam a indústria ou o setor daquela agência reguladora.[1] A captura do regulador é uma forma de falha do Estado; ela cria uma brecha para firmas ou grupos políticos atuarem de maneiras prejudiciais ao público, ou seja, produzindo externalidades negativas. Os órgãos são ditos “agências capturadas”.

Logrolling se refere à troca de favores, especialmente nas votações do poder legislativo, mas também pode referir-se às nomeações para cargos especiais na Administração Pública, contornando proibições legais (como o D. 7203/10. A 13ª Súmula Vinculante, do STF, aprovada em 2008, também proíbe o nepotismo nos Três Poderes, no âmbito da União, dos estados e municípios, de resto confirmando a essência antiética dessa prática nos demais círculos da Administração).

Para análise da corrupção institucional, estudiosos do assunto desenvolveram os conceitos de instituições inclusivas e extrativistas. Nas inclusivas ocorrem oportunidades de participar do jogo econômico, existe maior liberdade de atuação econômica, bem como existe um sistema jurídico imparcial. Já as instituições econômicas extrativistas se definem em oposição às inclusivas, tendo como “finalidade a extração da renda e da riqueza de um segmento da sociedade para benefício de outro”.

“As instituições econômicas inclusivas preparam o terreno também para dois outros motores da prosperidade: tecnologia e educação”, preocupações não encontráveis naquelas de corte extrativista. Os autores também mostram que arranjos extrativistas podem gerar renda e riqueza, alcançadas através de instrumentos de força, mas estas ficam concentradas e o arranjo não consegue sobreviver por um longo período. Observa-se, como já ficou claro antes, a existência de uma “forte sinergia entre as instituições econômicas e políticas”. O poder é concentrado, nas instituições políticas extrativistas, “nas mãos de uma pequena elite e essas impõem poucas restrições ao exercício do poder”. Em consequência, as elites estruturam as instituições econômicas de modo “a extorquir recursos do restante da sociedade”.

O crescimento econômico e a prosperidade estão associados a instituições políticas e econômicas inclusivas, ao passo que as instituições extrativistas tendem a acarretar estagnação e pobreza.

Estágios da corrupção institucional, segundo Acemoglu e Robinson

A corrupção não é um fenômeno normalmente visto a olho nu. Por ser uma transgressão da lei, é sempre escondida, normalmente insidiosamente escondida. Assim, pode ser percebida apenas em casos de riqueza completamente incompatível com os ganhos declarados dos agentes, mas isso também não garante que será pega e punida. O que ocorre normalmente, o corrupto ser mais discreto, não exibe sua riqueza, exceto casos patológicos de exibicionismo.

Existem várias formas de mensurar a corrupção, como a Escala de corrupção de Elliott (2002), que é bem simples: ele classifica como corrupção pequena aquela que é praticada quando agentes privados interagem com funcionários públicos não elegíveis, portanto burocratas, geralmente ocupantes de escalões administrativos inferiores; e como corrupção grande, a que se processa quando agentes privados interagem com funcionários elegíveis e ocupantes dos altos escalões do governo.

Para analisar a evoluçao da corrupção institucional, entretanto, é mais recomendável usar a  Escala de corrupção baseada na obra Acemoglu e Robinson (2012)

  • Estágio baixo: nesse caso, ocorre a participação de segmentos residuais das elites políticas, econômicas e burocracia. A corrupção é ocasional, excepcional, longe de articular interesses orgânicos desses stakeholders, envolve apenas segmentos que se beneficiam de oportunidades e de conhecimento do funcionamento da máquina do Estado. Este parece ser o estágio mais adequado a práticas de rent seeking, o que não quer dizer que mobilize apenas baixos montantes. Em geral, as instituições funcionam adequadamente, existe um consenso na sociedade de que a corrupção é condenável e pretensos agentes contraventores não se arriscam, pois as penas são elevadas, bem como a execração pública. Isso não quer dizer que os montantes envolvidos sejam desprezíveis. Em geral, sim, mas podem ocorrer também contravenções de peso. Esse estágio pode estar presente mesmo em sociedades mais avançadas e de democracia consolidada.
  • Estágio médio inferior: nesse estágio, não ocorre uma participação disseminada desses stakeholders, mas alguns segmentos destes, principalmente das elites políticas, econômicas e burocráticas. Esse é um estágio em que a corrupção é pontual, ocasional, ou seja, não frequente, o que a torna ainda de difícil percepção. Como ocorre em pequena monta, o Judiciário não é requisitado para cumprir suas funções no tocante ao objeto. Cabe observar que é de se esperar que a corrupção, fora casos mais extremos em que seria constitutiva da nação, comece exatamente nos estágios mais baixos e vá ganhando corpo em direção a estágios mais robustecidos.
  • Estágio médio: Neste nível, a convergência de interesses entre as elites políticas, econômicas e burocráticas dispõe de muito poder para realizar os esquemas extrativistas. Entretanto, duas instituições-chave, militares e Judiciário, estão fora desse estágio (ainda que membros destas possam participar, mas sem um envolvimento orgânico e sistematizado das instituições, mas de forma pontual). Porém, isso não quer dizer que não haja condições de ocorrência de corrupção de monta apreciável. A forma de combatê-los passa fundamentalmente pelo papel desempenhado pelo Judiciário. Se este tiver independência e espírito investigativo, poderá tentar bloquear as ações extrativistas, mas também podem ser dados alguns benefícios, dentro da lei, para o Judiciário, que esmaeçam o espírito de combate à corrupção. Ou, então, alguns membros do Judiciário se comportam de forma a acobertar os atos extrativistas ainda que possam ter a reprovação de seus pares. Um expediente comum para operacionalizar esse papel do Judiciário é fazer uso das regras existentes, tais como pedir vistas a um processo e “engavetar” o processo de modo a prescrever o crime ou, então, procrastinar a decisão na expectativa de que a sociedade esqueça o ocorrido, ou seja, tudo dentro do que a lei permite. Nessa situação, impera a dubiedade, usa-se o jargão de que as instituições estão funcionando, e a atuação do Judiciário nos esquemas corruptivos se dá no modo bem sutil, não ostensivo.
  • Estágio médio superior: nesse caso, os militares ainda estão fora, o que não quer dizer que segmentos ou membros da corporação não participem, marginalmente, ou acobertem esquemas fraudulentos ou ainda façam vistas grossas. Pode ser que nem todos os segmentos desses stakeholders participem, mas são majoritários. O Judiciário se torna um componente fundamental para a viabilização dos esquemas extrativistas, acobertando ou fazendo vistas grossas para os fatos ou ainda se mancomunando com os condutores de esquemas fraudulentos. Mesmo com a participação do Judiciário, isso não quer dizer que seja sistêmica, mas membros desse Poder que se oponham aos esquemas implantados terão muita dificuldade em reverter o quadro existente, com esforços embalde para combater a corrupção.
  • Estágio máximo: nesse caso, todos os atores relevantes estão envolvidos, ainda que possam existir setores que não façam parte, mas sem força para enfrentar e combater o status quo. Esse é um caso limite, que só pode ocorrer em nações em que a democracia e suas instituições não conseguem ditar as regras de convivência e comportamento. Ocorre mais em nações em que predomina a dominação tradicional no sentido weberiano, ou que se constituíram em Estados falidos. Assim, ainda que no caso do Brasil a corrupção tenha assumido volumes retumbantes, neste momento não se alcança esse estágio. Nesse estágio, podem ocorrer conflitos antropofágicos entre as elites, principalmente se oportunidades extrativistas escasseiam e/ou o potencial de exploração da corrupção se esgotou, não havendo mais de onde tirar o resultado até então auferido. Nesse caso, é de se esperar que setores que combatem a corrupção sejam ostracizados, afastados e, no limite, eliminados. Esse seria o estágio mais sistêmico de extrativismo, todas as forças sociais relevantes se beneficiam dos butins e tudo parece normal.

Frente a essa exposição, acredita-se que o Brasil esteja situado entre o estágio médio e o estágio médio superior, ficando difícil exarar uma posição mais assertiva principalmente porque as instituições funcionam, existe muita dissimulação e acobertamento entre os agentes interessantes, ficando difícil desvelar o fenômeno em sua extensão e intensidade. Um diagnóstico mais seguro só poderá advir com o prosseguimento de investigações que não poupem nenhum agente contraventor e que atribuam penas de peso aos envolvidos. O Brasil parece pertencer a uma situação mais ecumênica, em que segmentos dos militares/polícia e do Judiciário também fazem parte do banquete da corrupção, mas não enquanto instituições, além de segmentos da classe política, das burocracias e do empresariado, agora já de forma mais intensa e extensa.

Ponto de Inflexão

Aqui vale o registro de um ato do Governo Itamar Franco, que criou a Comissão Especial de Investigação. A CEI era uma instância civil e não governamental, constituída por sete representantes da sociedade civil, presidida pelo Ministro Chefe da Secretaria de Administração Federal da Presidência da República, para investigar a mecânica da corrupção no Executivo federal e apresentar soluções para combatê-la. Sem ônus para o Estado, em dez meses de funcionamento (fevereiro a dezembro de 1994), a CEI reuniu documentos recolhidos em diversos ministérios e autarquias federais, produzindo análises que demonstravam a “extensão e a gravidade da corrupção sistêmica” do Governo Federal, ao tempo em que efetuava recomendações de ações preventivas e corretivas de atos de corrupção.

Entretanto, a CEI foi extinta no início do Governo Fernando Henrique Cardoso, e a documentação produzida pela CEI é hoje desconhecido, tornou-se “mais um arquivo morto”. Contudo, informações sobre os trabalhos desenvolvidos pela CEI podem ser localizadas no livro O livro negro da corrupção, coordenado por um dos integrantes da comissão, que foi publicado em 1995. O livro apresenta detalhes da mecânica dos variados esquemas de corrupção existente nos mais diversos órgãos do Governo Federal, bem como as medidas de correção propostas pela CEI. É com base nessa publicação que se tem notícia de que é da comissão, por exemplo, a proposta da edição de um Código de Ética do Servidor Público e da regulação da atividade de lobbying  junto ao Congresso Nacional. O ineditismo dessa iniciativa do Governo Itamar Franco está em fornecer, em níveis nunca vistos na nossa história, a agentes da sociedade civil, poderes de realizar procedimentos investigatórios típicos de órgãos intraestatais, já indicando que os órgãos governamentais não teriam a necessária isenção para se autoinvestigarem.

Devido à exposição dessa mecânica, a análise da corrupção no governo a partir dos anos 2000 se aprofundaria com os governos seguintes e, mais ainda, com as manifestações de junho/2013 e os escândalos que vieram à tona. Isso permitiu que, daí por diante, as afirmações acerca da corrupção no Brasil passassem a ser mais enfáticas e diretas, se referindo a objetos concretos e não mais intangíveis. A análise da corrupção saiu de uma esfera mais abstrata para uma mais concreta. Bernardo Sorj reconhece a existência de um “moderno patrimonialismo brasileiro” que se associa à “extrema desigualdade social, à impunidade de suas elites e ao abandono dos setores mais pobres da população”.  Esse patrimonialismo está em choque com uma sociedade que se moderniza, e “passa a ser percebido como a primeira fonte dos problemas sociais e como uma agressão aos valores da justiça, da igualdade e da convivência democrática”. Inicia-se um período de fortalecimento do controle do governo pela sociedade, através de normas de integridade e de ações impactantes contra o crime organizado.

Os eventos de impunidade já começam a afetar os corruptos, o que se refletiu parcialmente, mas de maneira enfática, nas eleições de 2018. A blindagem das estruturas de corrupção montadas no país há décadas ainda mantém força, mas esta vem se reduzindo, como se expressa no posicionamento de alguns setores do Judiciário. Já se discute, no Congresso e no STF, extinguir a proteção constituída pelo “foro por prerrogativa de função”, o chamado “foro privilegiado”.

Se no mensalão – a ação Penal 470 – ocorreu a condenação e prisão de políticos de proa e a estimativa de desvios em torno de 140 milhões de reais em 2005/2006, agora nas investigações da Lava Jato “os números eram de outra escala” (Bucci, 2016, p. 142). Os resultados apurados pela Operação Lava Jato mostram que até março de 2018 a operação já registrava 183 condenações contra 119 pessoas, em que o valor total do ressarcimento pedido (incluindo multas) beirava quarenta bilhões de reais; os crimes denunciados envolviam o pagamento de propina de mais de seis bilhões; e onze bilhões e meio de reais foram alvo de recuperação mediante celebração de acordos de colaboração (Ministério Público Federal, 2018). Esse fato mostra que a corrupção deu um salto impressionante em um horizonte de apenas uma década, mas a reação social também.

A evolução legislativa recente tende a incentivar práticas de compliance na administração pública (vg, art. 6º, III, da lei 13.334/16) e entre as entidades privadas que com ela venham a se relacionar. Soa como um caminho viável, no projeto que tramita no Congresso Nacional para atualizar a lei 8.666/93, incluir, como requisito para contratar com o poder público, que a empresa licitante tenha implantado programa de compliance certificado pelo Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União (CGU) com o selo Pró-Ética, a impulsionar a efetividade dos princípios que norteiam a atividade pública entre os órgãos públicos e as empresas que com eles venham a contratar, todos adotantes de melhores práticas de governança corporativa.

Quando a administração pública impõe aos seus órgãos a implantação de programas de Compliance, significa que a iniciativa privada necessitará de idêntica medida para que os sistemas conversem entre si.

Cerca de 100 órgãos e entidades federais deverão constituir seus respectivos planos de integridade nos próximos três meses. A medida foi divulgada pela CGU, por meio da Portaria nº 57/2019, que altera o normativo de regulamentação dos Programas de Integridade do Governo Federal, instituído pela Portaria nº 1.089/2018.

A reedição do normativo objetiva reforçar a agenda anticorrupção, alcançando a nova estrutura da Administração Pública Federal (criação e fusão de ministérios e demais órgãos/entidades).

No último mês de abril, a regulamentação da CGU definiu diretrizes, etapas e prazos para a criação de programas de integridade em 195 órgãos e entidades do Governo Federal, a exemplo de ministérios, autarquias e fundações públicas.

Em 2017, o Grupo Ferreira Souza decidiu antecipar-se às mudanças no ambiente jurídico promovidas pela Lei Anticorrupção, dando início ao seu Programa de Compliance.

Essa é uma contribuição insubstituível para a modernização das relações entre as empresas, a sociedade e o Estado, objetivando o amadurecimento institucional brasileiro. Não é apenas um ato de patriotismo e de consciência social: é um passo gigante para o fortalecimento da nossa organização e a preservação das empresas do Grupo como fonte de inclusão e crescimento de seus parceiros e colaboradores.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Extraído do trabalho “O círculo vicioso da corrupção no Brasil: limites estruturais e perspectivas de rompimento”, de José Antonio Gomes de Pinho – Universidade Federal da Bahia (UFBA), em pós doutoramento na Fundação Getulio Vargas (FGV-EAESP),e Ana Rita Silva Sacramento, da Faculdade Anísio Teixeira.

Disponível em https://revista.enap.gov.br/index.php/RSP/article/view/3262/2044

Visualizado em 01/01/2018.

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